산업 정책, 글로벌 경쟁 주요 수단으로 복귀
보조금, 개도국 수출 경쟁력 확보에 ‘심대한 역할’
무역 분쟁 방지 위해 파급 효과 고려해야

더 이코노미(The Economy) 및 산하 전문지들의 [Deep] 섹션은 해외 유수의 금융/기술/정책 전문지들에서 전하는 업계 전문가들의 의견을 담았습니다. 본사인 글로벌AI협회(GIAI)에서 번역본에 대해 콘텐츠 제휴가 진행 중입니다.

한동안 뒷전으로 밀려 있던 ‘산업 정책’(industrial policy)은 각국 정부가 핵심 산업 경쟁력을 확보해 글로벌 경제 전쟁에서 승리하기 위한 주요 수단으로 재등장했다. 산업 정책의 중심을 이루는 보조금(subsidies)은 특히 G20 내 개발도상국들(중국, 인도, 러시아 포함)의 국내 산업 육성과 수출 경쟁력 확보에 지대한 역할을 수행해 왔다. 하지만 보조금 사용 빈도와 규모가 증가하며 국제 교역에 있어 보복과 갈등의 가능성도 함께 커지고 있다. 보조금의 대외적 파급 효과를 고려하고 국제 무역 규칙을 준수하며 국가 간 협력을 강화하는 노력이 필요해 보인다.

보조금, 국제 무역 질서 깨뜨리고 경제적 비효율 야기

산업 정책이 글로벌 경제 전략의 핵심으로 재부상했다. 주요 논의 선상에서 멀어졌던 해당 정책은 각국이 핵심 경쟁력을 확보하고 혁신을 촉진하며 심지어는 기후 변화에 대응하는 수단으로까지 활용되고 있다. 미국의 ‘인플레이션 감축법’(Inflation Reduction Act, IRA)과 ‘칩스법’(CHIPS and Science Act), 유럽의 ‘그린 딜’(Green Deal)과 ‘디지털 유럽 프로그램’(Digital Europe programme), 중국의 ‘중국제조 2025’(Made in China 2025) 등이 모두 산업 정책에 해당한다. 선진국은 물론 개발도상국들도 산업 기반을 근본적으로 변화시켜 재생 에너지, 반도체, 디지털 기술 등의 핵심 영역에서 경쟁력을 갖추기 위해 산업 정책을 적극적으로 도입하고 있는 상황이다.

그리고 이러한 산업 정책의 중심에는 가장 강력한 효과를 발휘하지만 논란의 여지도 큰 보조금이 자리하고 있는데 생산 보조금(production subsidies), 직접 보조금(grants), 세제 혜택(tax breaks), 국가 지원(state aid) 등의 형태로 특정 산업과 기업을 육성, 지원하기 위한 도구로 사용된다. 문제는 보조금의 자국 경제 부양 효과는 의심할 바 없지만 대외적 파급 효과는 그렇지 않다는 점이다. 때로 국제 교역에서 국가 간 비교 우위 양상을 바꿔 교역 상대국의 무역 보복으로 연결되기도 한다. 더구나 보조금 사용 빈도와 규모가 크게 증가하면서 전면적인 보조금 전쟁이 국가 간 상호 협력을 깨뜨리고 경제적 비효율을 초래할 위험도 커지고 있다.

G20 개발도상국, G20 전체 보조금 건수의 67% 차지

산업 정책에서 보조금이 차지하는 비중은 지난 10년간 비약적으로 늘어났다. 글로벌 무역 경보(Global Trade Alert, 이하 GTA, 해외 상거래에 영향을 미칠 국가 개입에 대한 정보 제공) 자료에 따르면 동 기간 각국의 보조금 사용 빈도가 3배 이상 증가해 2021년에는 GTA 통계에 기록된 ‘왜곡된 개입’ 사례의 60%를 차지하는 것으로 나타났다. 과거에는 주로 선진국들이 보조금을 사용하는 주체들이었다면 최근 들어서는 G20 내 개발도상국들이 주역으로 떠올라 2021년 6,000건이 넘는 보조금으로 G20 국가 전체 보조금 정책의 67%를 점유하기도 했다.

이는 개발도상국들이 더 이상 선진국들의 무역 정책에 단순 대응하는 수준에 그치지 않고 글로벌 무역 질서에 능동적으로 영향력을 행사하겠다는 의지로 해석될 수 있다. 또한 그들이 느끼는 무역 경쟁의 강도와 전략 산업에서 발판을 마련하려는 열망으로도 비친다.

보조금 지원, 개도국 수출 성장에 15% 이상 기여

이러한 보조금이 국제 무역에 미치는 영향은 심대하다. G20 개도국들을 대상으로 했을 때 적용 이후 8년간 보조금 지원을 받은 제품의 수출 성장률은 그렇지 않은 경쟁재와 비교해 15%나 높은 것으로 나타났다. 보조금 지원이 신규 상품 수출을 가능하게 할 확률도 3%p 더 높았다. 보조금이 전체 수출 증가는 물론 수출 다양성에도 긍정적인 영향을 미쳐 개발도상국들의 글로벌 시장 경쟁력 확보에 크게 기여했다는 얘기다.

하지만 선진국들의 경우는 얘기가 조금 다르다. 이미 높은 수출 성장률을 기록하고 있던 제품들에 보조금 지원이 더해지는 경우가 다수 발견되며, 이는 보조금 할당에 있어 정치적 영향력이 개입되고 있음을 의심하게 한다. 성공적인 수출 실적을 기록하고 있는 업체가 로비를 통해 보조금을 확보하고 성장세를 유지하려는 ‘승자 독식 정책 편향성’(winners picking government policy)이 나타나기도 하고 수입 제품들로 고통받는 기업이 정부에 호소해 보조금을 확보하는 ‘패자 동정 정책 편향성’(losers picking government policy)을 보여주기도 한다.

상대국 보복 조치 시 무역 전쟁 비화 가능성

어찌 됐든 보조금이 국내 산업을 넘어 교역 상대국에 미치는 파급 효과는 글로벌 무역에 적지 않은 리스크를 동반할 수밖에 없다. 교역 흐름의 패턴을 바꿔 상대방이 보복 조치를 강구할 가능성이 상존하기 때문이고 보복은 관세(tariffs), 상계 관세(countervailing duties), 심지어 자국 경쟁 제품에 대한 보조금 지원을 포함하기 때문에 전면적인 보조금 전쟁으로 비화할 확률도 얼마든지 있다. 교역 국가 간 신뢰가 깨지고 공급망 붕괴와 자유 무역 원칙이 훼손되는 것은 당연한 귀결이다.

예를 들어 수입국이 상대국 보조금 지원을 받는 특정 제품 유입이 크게 증가하는 것을 보면 자국 산업 보호를 위해 대응 조치를 발동할 수밖에 없고 경쟁이 격화할수록 국내 해당 산업 지원 규모를 늘릴 수밖에 없다. 이는 글로벌 시장 왜곡에 그치지 않고 더 생산적인 분야에 투입돼야 할 자원이 엉뚱한 곳에 집중되는 비효율을 낳기도 한다.

해당 사태를 막기 위해 각국 정부는 보다 넓은 관점의 산업 정책을 도입할 필요성이 제기되는데 우선 보조금 도입 시 대외적인 파급 효과까지 고려한 ‘비용-편익 분석’(cost-benefit analysis)이 필수적이다. 또한 교역상의 왜곡을 최소화하기 위한 목적의 세계무역기구(WTO) 보조금 규정을 준수하는 것도 도움을 줄 수 있다. 국가 간 협력을 통해 해당 규정 준수를 강화하는 것도 각국 산업 정책이 비생산적인 보조금 전쟁으로 악화하는 것을 막기 위해 반드시 필요하다.

첨단 및 환경 기술을 포함한 보다 넓은 범위의 보조금 정책을 논의하기 위한 국가 간 대화와 협력도 유익한 효과를 보탤 수 있다. 교역 정책이 야기하는 긍정적 파급 효과를 이해하는 것은 국가적 이익과 글로벌 복지가 균형을 이루는 산업 정책 입안을 가능하게 할 수 있기 때문이다.

원문의 저자는 로렌조 로툰노(Lorenzo Rotunno) 국제통화기금(International Monetary Fund) 수석 이코노미스트 외 1명입니다. 영어 원문 기사는 Trade spillovers of industrial policy | CEPR에 게재돼 있습니다.