[딥파이낸셜] 늪에 빠진 중국 지방재정과 교육

토지 가격 하락으로 재정 위기
손쉬운 ‘교육 예산 축소’로 귀결
신속한 조치로 ‘교실 붕괴 막아야’

본 기사는 스위스 인공지능연구소(SIAI)의 SIAI Business Review 시리즈 기고문을 한국 시장 상황에 맞춰 재구성한 글입니다. 본 시리즈는 최신 기술·경제·정책 이슈에 대해 연구자의 시각을 담아, 일반 독자들에게도 이해하기 쉽게 전달하는 것을 목표로 합니다. 기사에 담긴 견해는 집필자의 개인적 의견이며, SIAI 또는 그 소속 기관의 공식 입장과 일치하지 않을 수 있습니다.

향후 5년간 중국 경제의 최대 변수는 GDP 성장률이나 실업률이 아니라 지방재정의 중추인 토지 매매 수입이다. 2021년 8조 7천 억 위안(약 1,706조원)에 이르던 토지 매각 대금은 2023년 5조 8천 억 위안(약 1,137조원)으로 줄어든 후 작년에 추가로 16% 하락했다. 그리고 지방재정의 악화는 교육 예산에 직접적인 영향을 미치고 있다.

중국 ‘지방재정 위기’

보통 국채 위기는 인플레이션으로 인한 정부의 상환 부담 축소를 의미하지만, 중국은 디플레이션을 맞이하고 있다. 물가가 정체되거나 하락하면서 지방정부의 수입은 감소하는데 실질 부채 상환 비용은 오르는 것이다. 중국 정부가 상환 기한을 연장하거나 부채 스와프(debt swap, 기존 부채 의무를 새로운 부채로 교환)를 통해 전면적인 재정 붕괴를 막고 있지만, 학교와 병원, 공공 서비스 운영 자금에는 융통성이 거의 없어 사회적 동요까지 감지될 정도다.

중국의 지방 부채는 구조적 문제에서 비롯된다. 지방정부가 공공 지출의 85%를 부담하지만 세금 징수는 중앙정부가 관장하기 때문이다. 여기서 도시 개발과 사회적 지원에 필요한 지방정부의 부족분을 메워준 것이 토지 매매였다. 하지만 자산 시장이 얼어붙으면 지방재정도 당연히 압박을 받는다. 은행과 정치는 중앙정부의 통제하에 안정을 유지하지만 핵심 공공 서비스는 지연되거나 운영자금 압박에 시달린다.

금융 시장 안정 위해 ‘교육 예산 희생’

시간을 벌기 위해 중국 입법부는 작년 11월 지방정부가 감추고 있는 부채를 공식적인 지방채에 포함하는 법을 통과시켰고 이를 통해 6조 위안(약 1,176조원)의 부채가 스와프 대상이 됐다. 중앙정부도 특수채(special bond) 한도를 늘리고 초장기 채권을 발행하며 지원에 동참했다. 하지만 해당 조치들이 이자 부담을 줄이고 만기를 연장해 금융 안정에 도움을 주지만 줄어든 토지 매매 수익을 보전해 주지는 못한다. 이 상황에서 교사 상여금이나 학교 유지보수 등에 필요한 예산이 희생양이 되는 경우가 대부분이다.

중국은 작년과 올해 생산자 가격(producer price)이 사실상 0으로 내려간 가운데 소비자 물가지수도 정체돼, 경제가 성장함에도 수입 대비 부채 비율(debt-to-revenue ratio)이 높아지고 있다. 중앙정부가 채권 발행을 늘리고 보조금까지 조기 투입해 재정 안정화에 나서고 있지만, 운영 비용 지원이 후순위로 밀리는 경우는 허다하다. 이 과정에서 학교와 대학의 고용과 유지보수, 프로그램 등이 피해를 입는다. 이 과정에서 대학의 고용 및 연구실 개선 계획이 연기되는 것도 일상이다. 거시 경제 안정을 유지하는 데는 성공했지만, 생산성과 사회적 신뢰의 기반이 되는 인적 자본 투자가 만성적 자금 부족에 시달리는 것이다.

채권시장 아닌 ‘교실 붕괴’ 올 수도

한편 중앙정부가 은행 산업과 채권 시장 붕괴를 막기 위해 재정 관리에 집중하면서 글로벌 금융 시장 진출 노력은 제약을 받고 있다. 재정 압박 상황에서 교사 급여 지급, 운영 예산 유지, 기본 공공 서비스 제공 등이 글로벌 프로젝트와 해외 투자 유치를 통한 확장보다 우선순위가 된 것이다.

효과적인 지원이 되려면 지방재정 압박으로 교사 급여나 학교 운영에 문제가 생겼을 때 중앙정부 지원금이 자동으로 제공되는 정책이 도입돼야 한다. 교통 지원금 및 기숙사 보조금, 수업 외 비용 한도 설정 등 비교적 소액의 가구 지원도 실질적인 도움을 줄 수 있다. 대학 및 직업 교육은 산업용 소프트웨어, 의료 기구, 전력 장비 등 국내 성장 산업과의 협력을 강화하는 것이 정부의 기조와 어울린다.

하지만 중국 정부가 재정 관리를 통해 안정을 찾았다고 해도 학교 및 지방 서비스 운영을 유지할 수 있을지는 미지수다. 따라서 해외 학생이 별로 없는 중국 대학들은 재정 수입이 정체 상태를 유지한다는 가정하에 향후 2년간의 자금 상황을 시뮬레이션할 필요가 있다. 동남아 및 남아시아 지역으로 파트너십을 확대하는 것도 방법이다. 개발도상국 교육 당국 역시 중국 국내 정책 기조에 맞춰 자본 흐름에 크게 영향받지 않는, 융통성 있는 기술 중심의 교과과정을 운영하는 것이 현명할 것으로 보인다.

결과적으로 토지 가격 하락으로 촉발된 지방정부 부채 문제가 중국 교육의 발목을 잡는 일이 발생했다. 중앙정부가 시장 붕괴는 막았지만 교육 예산 부족 현상이 지속된다면 또 다른 차원의 손실을 만들어 낼 수 있다. 중국의 장기 성장을 책임질 주체는 인적자원이라는 사실을 잊어서는 안 된다. 신속한 조치가 없다면 채권 시장 붕괴가 아닌 교실 붕괴가 일어날 수도 있으며, 무너진 신뢰는 금융 시장보다 복구가 어려울 수 있다.

본 연구 기사의 원문은 The Debt China Won't Name—and Why It Lands in the Classroom을 참고해 주시기 바랍니다. 본 기사의 저작권은 스위스 인공지능연구소(SIAI)에 있습니다.