지방 및 지역 제도 수준, 혁신 생태계 ‘주춧돌’
제도 개혁 당시 ‘기보유 혁신 기반’이 전체 성과에 결정적 영향
개혁 성과에 대한 지속적인 평가와 조정도 필수

더 이코노미(The Economy) 및 산하 전문지들의 [Deep] 섹션은 해외 유수의 금융/기술/정책 전문지들에서 전하는 업계 전문가들의 의견을 담았습니다. 본사인 글로벌AI협회(GIAI)에서 번역본에 대해 콘텐츠 제휴가 진행 중입니다.

전 세계가 혁신을 경제 성장의 동력으로 인식하면서 연구 개발과 인적 자본, 사회 기반 시설에 대한 투자가 우선시돼 왔다. 하지만 자주 간과돼 온 지방 및 지역의 제도 수준(institutional quality)이 혁신 생태계 조성에 중대한 역할을 수행한다는 사실이 밝혀졌다. 중국의 시차를 둔 정부 기관 개혁은 제도 개선을 통해 혁신 성과를 끌어올릴 수 있음을 보여주는데, 특히 이미 일정 수준에 도달한 지적 자본(intellectual capital)과 혁신 기반(innovation infrastructure)을 보유한 도시 지역의 성과가 가장 컸다.

각국 제도 수준, 혁신 성과에 중대한 역할

혁신이 경제적 성과의 주춧돌로 부상하며 국가와 지역들은 기술 발전과 혁신 기업 육성에 적합한 환경을 조성하기 위해 전력을 기울이고 있다. 여기서 관리 방식, 재산권 보호, 규제 관행 등을 포함하는 제도는 혁신 생태계에 심대한 영향력을 행사한다. 높은 수준의 관리 방식은 관료주의를 최소화하고 거래 비용을 줄여 기업과 인재를 위한 최적의 환경을 조성하는 것이다. 반대로 비효율과 부패로 상징되는 제도상 결점은 경제 주체들에게 부정적으로 작용해 혁신을 억누른다.

전 세계적인 연구 결과도 이러한 결과를 뒷받침한다. 제도 수준에 따라 심각한 혁신 성과 차이를 보이는 지역들이 존재하는데, 유럽 일부 지역의 경우 개선된 관리 방식이 특허권 획득과 장기적 혁신 기반 성장에 직접적으로 영향을 미침을 보여주고 있다. 하지만 아직도 대부분의 관심이 국가 수준의 제도에만 맞춰지고 있다는 사실은 되돌아봐야 할 문제를 제시한다.

중국 선전(Shenzhen), 제도 개혁 통해 혁신 중심으로 ‘우뚝’

2009~2016년 중국은 지방 정부 기관 개혁을 진행한 바 있다. 특히 중앙집권화와 비효율로 상징되는 산업통상관리국(Administration for Industry and Commerce, AIC) 산하 기관들을 시장 감독 당국(Market Supervisory Authorities, MSAs)에 편입시켜 지역 기관에 자율성을 부여하고, 절차를 간소화하며, 중복을 제거해 규제 효율을 높이기 위한 구조 조정이 이뤄졌다. 주목할 점은 이러한 개혁이 획일적 상명하달이 아닌 자발적 방식으로 진행돼 지역 간 실행 시기에도 상당한 차이가 생겼다는 점이다.

해당 개혁의 선봉에 선 선전(Shenzhen)은 영업 허가에 소요되는 기간을 23일에서 8.5일로 줄이는 등 관료주의 장벽을 철폐하는 데 성공했고, 이에 따른 효율성 향상은 인재와 투자를 끌어들여 혁신 중심으로서의 위상을 공고화하는데 크게 이바지했다. 이러한 성공 사례를 따른 지역들도 다수 있었지만 대부분 관성과 편의주의 영향으로 실패하는 모습을 보였다.

여기서 성공과 실패의 차이는 제도 개혁 당시 지역이 보유한 인프라로 설명된다. 중상위 수준의 혁신 인프라를 보유한 상태로 일찍 개혁에 착수한 지역들이 얻은 것이 가장 많았다는 얘기다. 선전의 제도 개혁은 경제적 효율성 향상에 그친 것이 아니라 1인당 특허권(patenting per capita) 수 증가까지 촉진했음을 보여준다. 이에 반해 혁신 기반이 미비한 지역들은 성과 달성에 어려움을 보이면서, 제도 개혁의 효과를 극대화하기 위해서는 교육, 기술, 인프라 투자가 선행돼야 함을 반증하기도 했다.

지역 상황 감안한 맞춤형 제도 개혁이 경제 성장 이끌어

중국의 사례는 혁신 촉진에서 지역의 제도 수준이 차지하는 역할을 알려준다. 지금까지 국가 수준의 개혁만이 정책 중심에 서 왔던 것과 달리 지역 상황을 고려한 맞춤형 개입이 경제 성장에 크게 이바지한다는 것이다. 이는 유럽을 포함한 타지역에서도 목표 기반 제도 개혁이 범용의 정책(one-size-fits-all policies)보다 효율적이었다는 사실과 궤를 같이한다.

특히 개발도상국들에 제도 개혁은 한 차원 다른 성과를 이끌어내는 계기가 될 수 있는데, 선전의 사례는 강화된 지역 관리 방식이 점진적 개선에 그치지 않고 획기적인 경제 발전을 견인할 수 있음을 입증한다. 거래 비용과 부패를 줄이고 재산권 보호를 강화하며 연구개발과 같은 ‘고위험, 고보상’(high-risk, high-reward) 활동에 적합한 환경을 조성하는 것이다. 따라서 정책 당국은 지역 상황을 고려한 단계적 개혁을 추진하면서 지역 경제 성과에 대한 기여도를 지속적으로 검증해 나가는 방식을 취할 필요가 있다.

중국의 제도 개혁 사례는 전 세계 정책 입안자들에게도 시사점을 준다. 먼저 지역 제도 개선은 혁신 기반 성장의 강력한 동력으로 작용한다. 지방 행정상의 장벽과 비효율을 제거하면 지역이 보유한 혁신 잠재력이 폭발할 수 있다는 것이다. 또한 제도 개혁의 성공 여부는 진행 당시 지역 상황에 달려 있다. 기존재하는 혁신 기반은 개선된 제도로부터 최대한의 성과를 끌어내지만 기반이 미비한 지역은 혁신 기반 조성을 위한 투자가 반드시 병행돼야 한다.

마지막으로 중국의 제도 개혁은 지속적인 평가와 조정의 중요성을 강조한다. 개혁이 시차를 두고 진행되면서 지속적으로 효율성을 평가해 재조정할 기회가 주어졌는데 이것이 중요한 성공 요인이라는 것이다. 심각한 지역 격차를 가진 국가들의 경우 파일럿 프로젝트를 띄워 테스트하고 결과에 맞춰 조정한 후 국가적 수준으로 발전시키는 유사한 접근 방식을 시도해 볼 수 있을 것이다.

원문의 저자는 민장(Min Zhang) 중국 쑤저우 대학교(Soochow University) 부교수 외 1명입니다. 영어 원문 기사는 Government reform and innovation performance in China | CEPR에 게재돼 있습니다.