정부 지원 연구개발, ‘미국 혁신의 원천’
신규 자료 통해 정부 특허 및 연구개발 지원 현황 공개
정부 지원 결과물의 ‘공공성’ 대 ‘민간 활용’ 논쟁은 진행 중

더 이코노미(The Economy) 및 산하 전문지들의 [Deep] 섹션은 해외 유수의 금융/기술/정책 전문지들에서 전하는 업계 전문가들의 의견을 담았습니다. 본사인 글로벌AI협회(GIAI)에서 번역본에 대해 콘텐츠 제휴가 진행 중입니다.

미 연방정부가 자금 지원하는 연구개발은 수 세기간 혁신의 주춧돌 역할을 해 왔지만 지원 수준과 구성은 시대에 따라 상당한 변화를 겪었다. 최근 새롭게 편찬된 자료는 1900~2020년이라는 긴 기간 동안 정부 자금에 의해 출원된 특허 정보를 추가로 제공해 미 정부의 특허 정책과 공공 부문 연구개발 지원의 양상을 자세히 들여다볼 기회를 제공한다.

미 정부 연구개발 지출, 기술 혁신과 경제 성장 ‘주춧돌’

제2차세계대전 이후 미 정부의 연구개발 지출은 기술 발전의 중추로 기능해 왔다. 2022년 연방정부 지출은 2천억 달러(약 288조원)로 미국 전체 연구개발 투자의 20%를 차지한다. 역사적으로도 연방정부의 연구개발 지원은 국내총생산(GDP)의 0.5%에서 2%를 구성해 왔다. 연구자들과 정책당국은 이러한 자금 지원이 민간 부문 혁신과 경제 성장 및 국가 안보에 미친 영향을 분석해 왔다.

하지만 어려움 가운데 하나가 해당 분야의 자료 부족 문제였다. 이전의 연구들이 의지한 자료가 대부분 1976년 이후로 한정된 정부 지원 특허 자료여서 이전의 정부 지출이 혁신에 이바지한 정도를 제대로 이해하는 것이 불가능했다. 1981년의 ‘베이-돌 법’(Bayh-Dole Act, 연방 자금 지원을 통한 연구 결과를 민간 부문이 활용하도록 허용)을 비롯한 정책 변화 역시 현대화된 특허 기록 장치가 사용되기 전에 일어났다.

미국 ‘정부 특허 등록’ 자료 추가 공개

이러한 상황에서 미국 특허청(US Patent and Trademark Office, USPTO) 행정 기록에서 편찬된 정부 특허 등록(Government Patent Register, GPR) 자료가 대중에 공개됨으로써 연구에 획기적 전환점을 제공하고 있다. 자료 덕분에 연방 자금 지원 특허 전체의 30%와 1976년 이전 특허의 200%에 해당하는 정보가 새롭게 조명될 수 있었다.

해당 자료들은 1944년 프랭클린 루스벨트(Franklin Roosevelt) 대통령의 행정 명령으로 시작된 미 특허청의 정부 특허 등록부(Register of Government Interest in Patents)에 뿌리를 두고 있다. 당초 실물 카드 목록으로 존재하던 등록부는 이후 미국 국립문서기록관리청(National Archives and Records Administration, NARA)에 보관됐다.

미국 특허 지원, ‘국방’에서 ‘에너지’, ‘보건’으로

이렇게 확장된 자료들은 연방정부 지원으로 출원된 특허에 대해 그동안 몰랐던 사실을 알려준다. 먼저 정부 지원 연구개발이 냉전 시대에 활발했을 것이라는 믿음과 다르게 해당 수치는 2차 대전 중 전체 특허 출원의 11%를 차지해 최고를 기록한다. 정작 냉전 초기에는 5~6%대로 떨어져 1990년대에는 2%까지 줄어든다.

시간이 지나며 정부 지원 특허의 구성도 달라졌다. 1950년대에는 미 국방성이 정부 지원 특허의 90%를 차지할 정도로 압도적인 역할을 했다. 하지만 최근에는 에너지부와 보건복지부가 중요한 비중을 차지해 연구개발 중심이 에너지와 생명과학으로 변경됐음을 보여준다.

정부 기관별, 시대별 특허 정책 변화 “한눈에”

또 하나의 중요한 발견은 정부 연구개발 지원금 대비 특허 수가 크게 줄었다는 점이다. 구체적으로 50년대 이후 연방 지원금 1천만 달러(약 144억원)당 특허 수가 물가상승률을 고려해도 10배 가까이 줄었다. 이는 연구 생산성의 감소와 함께 특허 출원 관행 등 다른 요소들이 함께 작용한 것으로 판단된다. 이 부문을 기관별로 보면 에너지부가 선두를 달리고 있으며 보건복지부는 한참 처진 2위를 기록하고 있다.

한편 새로운 자료는 미국 정부의 특허 정책 효과를 들여다볼 기회도 제공한다. 역사적으로 볼 때 공공 자금 지원에 의한 특허를 활용하는 방식은 연방 기관마다 달랐다. 소유권을 유지하는 곳이 있는가 하면, 민간 부문에 넘겨주고 정부가 무료 사용권만 얻는 경우도 있었다. 1981년 ‘베이-돌 법’이 실행 기관으로의 정부 소유권 이전을 표준화한 법안이라고 할 수 있다.

하지만 이러한 중요성에도 불구하고 ‘베이-돌 법’의 장기적 영향에 대한 분석 역시 포괄적인 역사 자료 분석을 통해 이뤄진 바가 없다. 그런 점에서 새로운 정부 특허 등록 자료를 통해 정부 기관과 시대에 따른 정책 변화와 혁신에 미친 영향을 상세히 연구할 수 있게 된 점은 의미가 크다.

정부 투자 특허권 민간 활용 방식 두고 “아직도 논쟁”

당초 정부 등록부는 정부 소유 특허의 민간 분야 사용을 관리하기 위한 목적에서 만들어졌다. 물론 현재도 정부가 개입권(march-in rights, 연방정부가 자금을 지원한 특허에 대해 제3자에게 사용 허가할 권리) 발동을 통해 의약품 가격 인하를 추진하는 과정에서 불거진 논쟁을 통해 해당 목적이 유효함을 알 수 있다. 그런 점에서도 새 자료로 인해 발표에서 누락된 정부 소유 특허 현황이 확인된 점은 의미 있다고 할 수 있다.

물론 정부 특허 등록 자료도 한계가 없는 것은 아니다. 연구개발 지출이나 발명이 아닌 특허에 국한된 기록이기 때문에 연방정부가 실제로 지원한 혁신의 결과를 온전히 담아내지 못한다. 정부 기관과 분야, 시대에 따라 달라진 특허 관행도 복잡성을 더하는 요소다. 여기에 다양한 출처를 교차 검토한다고 해도 자료 부족의 문제를 완전히 해결할 수는 없을 것으로 보인다.

그럼에도 불구하고 정부 지원 연구개발의 장기적 영향을 풍부해지고 개선된 자료를 통해 연구할 수 있게 된 점은 다행스럽다.

원문의 저자는 다니엘 P. 그로스(Daniel P. Gross) 듀크 대학교(Duke University) 퓨쿠아 경영대학원(Fuqua School of Business) 부교수 외 1명입니다. 영어 원문 기사는 New data, old debates: US government-funded R&D and patent policy | CEPR에 게재돼 있습니다.