지난 27일, 국회입법조사처는 '해상풍력 현황 및 추진과제­ 인허가 지연 개선 및 주민 수용성 확보를 중심으로­'라는 제목의 '이슈와 논점'을 발간했다. 본 보고서를 통해 우리나라 해상풍력의 현황 및 그 장애요인, 해상풍력 활성화를 위한 추진과제를 제시했다.

최근 전 세계 해상풍력 보급은 빠른 증가세를 보이고 있고 우리 정부도 2050 탄소중립 달성에 필요한 재생에너지 확대 보급의 한 방안으로 해상풍력에 주목하고 있다. 우리나라는 삼면이 바다로 둘러싸여 해상풍력 자원이 풍부한 만큼 향후 해상풍력이 중심 에너지원이 될 수 있도록 인허가 지연 및 낮은 주민 수용성 등의 장애요인 해결방안을 마련할 필요가 있다. 유럽 등 주요국에서 해상풍력이 중심 에너지원으로 빠르게 자리 잡아 가고 있는 것과 달리 국내 해상풍력 신규설비 보급 실적은 부진한 상황이다. 2021년 기준 전 세계 해상풍력 누적 설치량은 57GW이고 2021년도 신규 설치량은 21.1GW에 이르고 있지만, 국내 해상풍력 누적 설치량은 124.5MW에 그치고 있으며 2021년도에는 신규 설치마저 없다. 국내 해상풍력 사업의 주된 부진 요인으로는 사업자의 개별적인 추진에 따른 인허가 지연, 낮은 주민 수용성 등이 지적되고 있다.

1위 에너지원? 세계는 해상풍력에 집중 중

바다에 풍력발전단지를 건설해 발전하는 해상풍력은 육상풍력에 비해 입지 제약에서 자유롭고, 대규모 단지 개발로 더 많은 발전량을 얻을 수 있다. 또한 육상풍력에서 발생할 수 있는 소음 등 환경문제를 방지하고, 바다의 강한 바람으로 전력을 생산하기 때문에 높은 발전 효율을 확보할 수 있다는 장점을 가진다. 따라서 세계 각국은 해상풍력에 집중하고 있고, 국제재생에너지기구(IRENA) 또한 2040년부터 유럽에서 해상풍력이 발전량 기준 1위 에너지원이 될 것으로 예상해 향후 빠른 성장세가 예상되는 재생에너지원으로 급부상 중이다.

2021년 기준 세계 풍력발전 누적 설치 용량은 837GW이다. 풍력은 설치장소에 따라 육상풍력과 해상풍력으로 구분하는데, 이중 해상풍력은 57GW로 전체 풍력 설치량의 6.8% 수준이다. 그런데 신규설비 증가율을 보면, 육상풍력은 감소추세이지만 해상풍력은 급속한 증가추세를 나타내고 있다. 2021년도에 육상풍력은 72.5GW가 신규로 설치되어 2020년(88.4GW) 대비 18% 감소한 데 반해, 해상풍력은 21.1GW가 신규로 설치되어 2020년(6.9GW) 대비 206% 증가했다. 지난 5년간(2017~2021년) 증가율을 보더라도 육상풍력은 연평균 48% 증가했으나 해상풍력은 369% 증가해, 해상풍력이 풍력에서 차지하는 비중이 아직은 낮지만 빠른 성장세를 보이고 있음을 알 수 있다. 국가별로는 2021년 기준 중국·영국·독일의 누적 설치량이 48GW로 전 세계 해상풍력 설치량의 84%를 점유하고 있다. 특히 중국의 경우 2021년도에 전 세계 신규 설치량의 80%인 17GW를 설치하는 등 전 세계 해상풍력 보급 확대를 주도하고 있다.

국내 해상풍력은 어떨까

우리나라는 '재생에너지 3020 이행계획'을 통해 2030년까지 총 63.8GW의 재생에너지 설비를 구축했다. 이 중 28%인 17.7GW를 풍력으로 구축하는 것을 목표로 설정했으며, '해상풍력 발전 방안'을 통해 2030년까지 12GW의 해상풍력을 보급하겠다 밝혔다. 또한 '제5차 신·재생에너지 기술개발 및 이용·보급 기본계획'에서는 2034년까지 풍력 설비 용량 목표를 24.9GW로 설정했는데, 계획에 따르면 해상풍력은 발전량을 기준으로 태양광에 이어 두 번째로 큰 비중(27.5%)을 차지할 것으로 전망된다. 그러나 2021년까지 국내 해상풍력 누적 설치용량은 124.5MW로 전체 풍력 설치량의 7.4%에 그치고 있고, 2021년도에는 신규 설치마저 없는 상황이다.

우리나라의 경우 좁은 육지와 부족한 바람량으로 인하여 육상풍력 발전에는 한계가 존재한다. 그러나 삼면이 바다로 둘러싸여 있어 해상풍력 자원은 상대적으로 풍부하다. 국내 해상풍력은 인허가 지연, 낮은 주민 수용성 등으로 원활히 추진되지 못하고 있지만 2050 탄소중립 실현 및 재생에너지 보급 목표의 차질 없는 이행을 위해서는 해상풍력의 보급 확대가 필수다. 우리 정부도 해상풍력의 보급 확대 필요성을 인지하고 세계 5대 해상풍력 강국으로 성장하기 위한 목표를 설정하여 지원을 본격화하고 있지만, 국내 해상풍력 보급현황은 여전히 미미하다.

우리나라도 해상풍력을 성장시키기 위해선

국내 해상풍력 사업의 주된 부진 요인은 첫째, 개별사업자가 부지선정에서부터 관련 인프라 구축에 이르는 모든 부분을 책임지는 구조이다 보니 신속한 사업추진이 어렵다. 해상풍력은 입지 분석, 풍황계측기 허가, 풍황계측 및 기본설계, 발전사업허가, 개발행위허가, 공사계획 인가, 준공검사, 사용 전 검사, 전력 수급계약, 사업 개시 신고 절차를 거쳐야 한다. 이 과정에서 개별사업자는 여러 부처의 다수 인허가를 취득하는 데에도 평균 6년 이상이 소요된다. 둘째, 낮은 주민 수용성 및 이를 확보하기 위한 제도가 미흡하다. 해상풍력 사업을 추진하는 과정에서 사업자는 조업 구역 축소에 따른 조업 감소, 생태자원 영향, 피해보상 등의 문제로 지역 주민·어민들과의 갈등에 부딪히게 된다. 입지 선정 과정에서 이해관계자의 참여 제한, 형식적인 설명회·공청회 운영, 발전사업허가 시 지역 주민 피해에 대한 고려를 배제한 경제성·기술 중심의 타당성 검토, 어민 권리 보장의 제도적 한계 및 갈등관리 시스템 부재 등의 문제는 주민 수용성을 저하한다. 해상풍력 사업자와 지역 주민 간에 갈등이 발생할 경우, 주요 인허가권자인 지방자치단체는 수용성 확보를 위한 제도적 지원 장치가 미흡하다. 거기다 민간사업이기 때문에 문제해결에 소극적으로 되고 이에 따라 인허가 등이 지연되면서 사업추진 또한 지연되는 것이다. 또한 오랜 사업 지연으로 개발 비용이 증가하게 되면서 초래되는 해당 사업의 경제성 악화 역시 원활한 사업추진을 저해하는 요소로 작용한다.

해상풍력 활성화를 위해서는 먼저, 정부 주도 하의 해상풍력단지 조성을 통한 사업추진과 장기간 소요되는 인허가 제도의 개선이다. 정부도 '해상풍력 발전 방안'을 통해 정부 주도의 입지 발굴 및 인허가 간소화 방안을 제시한 바 있다. 지방자치단체 주도로 적합한 입지를 발굴하여 40MW 이상 재생에너지(풍력 등) 발전시설을 설치·운영하기 위한 구역(집적화단지)을 운영하고, 100MW 이상 해상풍력 설비에 중복으로 시행되고 있는 환경영향평가 및 해역이용 협의 일원화 추진과 국내 환경에 적합한 인허가 통합기구의 설치를 추진하겠다는 것이다. 이처럼 계획 입지에 대해 인허가 등 해상풍력발전 전 과정을 지원할 수 있는 체계가 구축될 경우, 발전사업자가 개별적으로 추진함에 따른 사업 지연을 개선할 수 있을 것이다.

다음으로 해상풍력 발전사업의 안정적 추진을 위해서는 주민 수용성 확보 방안을 마련해야 한다. 이를 위해 첫째, 입지 선정 단계에서부터 지역 주민·어민 등 다양한 이해관계자가 참여할 수 있도록 하고, 지역 주민·어민이 해상풍력 사업에 참여해 그 발전 수익을 공유할 수 있는 제도를 마련해야 한다. 해상풍력 강국인 덴마크는 풍력발전기가 설치되는 지역의 주민이 풍력발전기의 최대 20% 지분을 살 수 있는 제도 등을 도입함으로써 지역 주민들에게 풍력발전시설이 거부감 없이 받아들여지게 되는 데 크게 기여한 바 있다. 둘째, 해상풍력 구조물을 이용해 수산자원을 조성하거나 해상풍력단지를 관광자원으로 활용하는 등 지역 어민과 해상풍력이 공존할 방안을 마련해야 한다. 셋째, 한국 해양 기후에 맞는 부유식 해상풍력의 연구와 보급 추진이다. 발전설비 본체가 바닥에 고정되지 않고 수중에 띄워진 상태에서 전기를 생산하는 방식인 부유식 해상풍력은 수심이 깊은 먼바다에 설치가 가능하기 때문에 고정식에 비해 입지 제약에 있어 상대적 이점을 가진다. 이에 따라 대규모 단지 조성이 가능한 데다 소음 및 어장 피해 등과 관련한 민원 발생 가능성도 적어 주민 수용성 문제를 해결할 수 있을 것으로 기대된다. 넷째, 해상풍력 사업에 대한 인식개선을 위한 교육 및 홍보 강화다. 해상풍력 발전사업에 대한 부정적 인식은 주민 수용성 확보를 저해하고 이는 곧 해상풍력 추진 지연으로 이어진다. 따라서 기후변화 대응 및 미래세대를 위한 에너지 전환 필요성에 대한 인식 향상, 재생에너지 사업 추진방식에 대한 이해를 높임으로써 해상풍력 발전시설 입지에 대한 지역사회의 수용도를 제고할 필요가 있다.