중국 산업 보조금 과잉 생산, 아태 자유무역 신뢰 약화
한국·일본 제조업 압박 확대, 관세 대응 속 역내 경쟁
APEC 신뢰 관건, 보조금 규율 포함 개방 기준 재정립

본 기사는 스위스 인공지능연구소(SIAI)의 SIAI Business Review 시리즈 기고문을 한국 시장 상황에 맞춰 재구성한 글입니다. 본 시리즈는 최신 기술·경제·정책 이슈에 대해 연구자의 시각을 담아, 일반 독자들에게도 이해하기 쉽게 전달하는 것을 목표로 합니다. 기사에 담긴 견해는 집필자의 개인적 의견이며, SIAI 또는 그 소속 기관의 공식 입장과 일치하지 않을 수 있습니다.

글로벌 철강 수요가 둔화된 가운데서도 중국의 생산량은 유지되고 있다. 수요와 생산 간 괴리는 아시아·태평양 지역에서 자유무역에 대한 신뢰 약화로 이어지고 있다. 이 같은 과잉 생산은 시장 판단의 결과라기보다 중국 정부의 지속적인 지원에 의해 유지돼왔다. 손실 보전과 저금리 자금 조달이 가능했던 기업들은 수요를 초과하는 생산을 이어갔고, 그 결과 잉여 물량은 해외 시장으로 유입됐다. 가격 하락은 동북아 제조업 전반에 부담으로 작용했고, 공장 가동 중단과 고용 축소로 이어졌다. 중국이 아시아태평양경제협력체(APEC)에서 개방 시장을 강조하는 상황에서, 신뢰의 기준은 이러한 생산 구조를 어떻게 조정하느냐에 달려 있다.

산업 보조금이 흔드는 자유무역의 전제

역내 협력 강화 논의는 무역 장벽 완화와 공급망 안정, 공동 성장을 전제로 한다. 글로벌 수요 둔화와 긴축된 금융 여건, 정치적 불신이 겹치면서 이러한 논의는 다시 힘을 얻고 있다. 그러나 자유무역은 관세 인하에만 초점이 맞춰지며 점차 본래 의미에서 이탈하고 있다. 상품이 어떤 조건에서 생산되는지는 충분히 고려되지 않은 채, 유통만이 정당화되는 구조가 굳어지고 있다.

개방 무역은 단순한 국경 통과의 문제가 아니다. 가격과 생산량을 결정하는 각국의 산업 정책 역시 경쟁 조건의 일부를 이룬다. 이 지점에서 중국의 산업 보조금은 자유무역 논의의 핵심 변수로 부상한다. 전통적으로 무역 규범은 개방을 원칙으로 하되, 교역 상대국의 가격을 왜곡하는 지속적 생산 보조는 제한해왔다. 생산 유지 목적의 보조는 과잉 공급으로 이어질 가능성이 크기 때문이다.

그러나 중국은 금융 지원과 토지·에너지 가격 통제, 직접 재정 투입을 통해 낮은 비용 구조를 유지해왔다. 시장 둔화에도 생산이 줄지 않으면서 과잉 생산은 구조화됐고, 잉여 물량은 수출을 통해 해외 시장으로 이전됐다. 그 결과 보조금의 효과는 국경을 넘어 확산됐다. 이 과정에서 역내 신뢰는 점차 약화됐다. 한국과 일본이 우려하는 지점은 시장 개방 자체가 아니라, 규율 없이 확대되는 생산과의 경쟁이다. 보조금 통제가 없는 상태에서의 추가 개방은 격차를 좁히기 어렵고, 협력에 대한 약속이 부담으로 인식되는 이유다.

산업 보조금이 고착시킨 과잉 생산

철강 산업은 중국의 산업 보조금 구조가 어떻게 작동하는지를 가장 분명하게 보여준다. 중국의 세계 철강 생산 비중은 지난 15년간 약 40%에서 50%를 넘어섰다. 같은 기간 국내 건설 경기가 정점을 지나며 수요는 둔화됐지만, 생산은 크게 줄지 않았다. 시장 원리대로라면 감산과 구조조정이 뒤따라야 했지만 현실은 달랐다.

배경에는 금융과 비용 구조에 대한 정부 개입이 자리하고 있다. 기업들은 낮은 금리로 부채를 재조정하며 수익성이 악화된 상황에서도 가동을 유지했다. 차입 비용이 억제되고 손실이 흡수되는 환경에서는 퇴출이 지연되고, 생산 능력은 축소되지 않은 채 유지된다.

과잉 생산의 영향은 해외 시장으로 이어졌다. 잉여 철강이 수출되며 가격이 하락했고, 이는 한국과 일본 업체들에게 직접적인 부담으로 작용했다. 원가 이하로 판매되는 수입품과의 경쟁이 확대되자, 각국 정부는 조사와 관세 부과에 나섰다. 이는 보호무역이라기보다 왜곡된 가격을 시장 수준에 가깝게 조정하기 위한 대응에 가깝다.

이러한 구조는 철강에 국한되지 않는다. 화학, 알루미늄, 조선, 일부 청정에너지 분야에서도 유사한 흐름이 반복되고 있다. 정부 지원으로 생산이 유지되고, 글로벌 가격은 하락하며, 다른 국가들은 무역 조치로 대응한다. 이 과정은 협력의 기반을 약화시키고, 보조금 문제를 외면한 무역 구상의 설득력을 떨어뜨린다. 정치적 대응 여지가 제한된 한국과 일본은 구조적 문제 제기보다 개별 품목 단위의 대응에 의존할 수밖에 없는 상황이다.

한국·일본이 요구하는 실질 대응

이 같은 환경에서 한국과 일본의 정책 선택지는 제한적이다. 제조업은 고용과 수출, 산업 경쟁력을 지탱하는 기반이며, 철강·화학·조선 등 전통 제조업 비중이 큰 지역일수록 가격 하락의 충격은 즉각 나타난다. 공장 가동 중단과 고용 축소의 비용은 분명하지만, 시장 개방의 효과는 단기간에 확인하기 어렵다. 이로 인해 보완 장치 없는 자유무역 논의는 현장에서 설득력을 얻기 어렵다.

지정학적 제약도 정책 선택의 폭을 좁힌다. 미국이나 유럽연합과 달리, 한국과 일본은 안보 환경을 고려할 때 중국과의 갈등을 확대하기 어렵다. 그 결과 대응은 불공정 가격에 대한 조사와 관세 부과 등 기존 무역 규범 안에 머문다. 이는 갈등을 관리하는 방식이지만, 동시에 광범위한 보조금 사용에 현행 규범이 충분히 대응하지 못하고 있음을 드러낸다. 이 때문에 APEC에서 논의되는 중국의 개방 기조는 실제 정책 변화로 이어지는지가 핵심으로 떠오른다. 보조금 구조가 유지되는 한 자유무역에 대한 신뢰 회복은 제한적일 수밖에 없다.

APEC이 할 수 있는 선택

APEC은 법적 구속력을 갖춘 기구는 아니지만, 의제 설정과 회원국 간 합의를 통해 역내 규범의 방향을 형성해왔다. 이러한 성격은 산업 보조금에 대한 기준을 정비하는 데 활용될 수 있다. 논의의 초점은 기술 개발이나 구조 전환을 위한 한시적 지원과, 수요와 무관하게 생산을 지속시키는 지원을 구분하는 데 있다.

이를 위해서는 정책 정보의 공개가 필요하다. 산업 지원의 규모와 방식, 적용 대상이 명확히 드러나지 않는 한 과잉 생산과 가격 왜곡을 둘러싼 논의는 반복될 수밖에 없다. 정보가 공유되면 생산 흐름에 대한 점검도 가능해진다. 수요가 둔화된 산업에서 정부 지원과 함께 생산이 확대되는 경우를 조기에 파악할 수 있다면, 갈등이 무역 분쟁으로 확대되기 전에 조정 논의의 여지를 확보할 수 있다.

정책 전환에는 시간이 필요하다. 보조금 구조를 단기간에 바꾸기 어렵다는 현실을 고려하면, 검토 과정에서 영향을 받는 국가들이 제한적인 대응에 나설 수 있도록 여지를 두는 방식이 현실적이다. 이는 한국과 일본에 대응 수단을 제공하고, 소규모 경제에도 개방이 일방적 부담으로 작용하지 않는다는 점을 분명히 한다. 중국 역시 이러한 틀에 참여할 경우 정책 운용의 예측 가능성을 높일 수 있다.

주권 침해에 대한 우려가 제기될 수 있지만, 무역 협력은 이미 일정 수준의 정책 제약을 전제로 작동해왔다. 관세 약속과 기술 기준, 분쟁 해결 절차 역시 같은 맥락에 있다. 보조금에 대한 규율도 예외는 아니다. 전략적 목적이나 환경 전환을 위한 지원과, 과잉 생산을 고착시키는 생산 연계 보조는 구분될 필요가 있다.

신뢰 회복의 조건

APEC에서 제기되는 신뢰 문제는 자유무역 원칙 자체보다, 실제 정책이 시장에 미치는 영향과 직결돼 있다. 관세가 낮아지더라도 보조금으로 가격이 왜곡되는 구조가 유지된다면, 시장 개방에 대한 신뢰는 회복되기 어렵다. 자유무역은 가격과 경쟁 조건이 어떻게 형성되는지에 대한 기준 위에서만 작동한다.

이 지점에서 중국의 역할은 명확하다. 생산 규모가 큰 국가의 보조금 정책은 역내 시장 전체에 영향을 미친다. 이러한 구조가 유지될 경우 마찰은 반복될 수밖에 없다. 반대로 정책이 공개되고 검토 대상에 포함되면, 협력의 여지는 확대된다. 한국과 일본의 이해관계도 여기에 맞닿아 있다. 기준이 명확해질수록 불공정 수입에 대한 반복적 대응 부담은 줄어들고, 무역 조치에 따른 정치적 비용도 낮아진다. 역내 차원에서는 경쟁 조건에 대한 예측 가능성이 높아진다. APEC은 이를 강제할 수는 없지만, 신뢰 회복의 전제로 제시할 수 있다.

철강 생산 통계가 보여주듯, 생산 규모가 규율 없이 확대될 경우 시장 질서와 정책 환경 모두에 부담이 누적된다. 자유무역이 관세 인하에만 머문다면 APEC은 협력의 기준을 제시하는 공간이 아니라 분쟁을 조정하는 장에 그칠 가능성이 크다. 중국의 산업 보조금 문제를 핵심 의제로 다루는 일은 이러한 흐름을 바로잡고, 아시아·태평양 지역에서 개방의 기준을 재정립하는 출발점이 될 수 있다.

본 연구 기사의 원문은 The Test of APEC's Standing: Why China's Subsidies for Industries are More Important Than Talk of Free Trade을 참고해 주시기 바랍니다. 본 기사의 저작권은 스위스 인공지능연구소(SIAI)에 있습니다.