국회입법조사처(처장 직무대리 이신우)는 2022년 12월 14일(수) 「정부출연연구기관의 기술이전 운영실태와 개선과제」에 관한 『NARS 입법·정책(행정서비스 실태조사)』 보고서를 발간했다. 연구 대상은 과학기술 분야 정부출연연구기관이 연구개발을 통해 창출한 과학기술을 기업으로 이전하는 행정서비스로, 보고서는 정부출연연구기관 기술이전의 문제점을 검토한 뒤 개선방안을 제안했다.

현재 정부출연기관 기술이전의 문제점

최근 과학기술을 기업으로 이전하는 ‘기술이전(technology transfer)’ 활동의 중요성이 커지고 있다. 기술이전은 양도, 실시권 허락, 기술 지도, 공동 연구, 합작 투자 또는 인수ㆍ합병 등의 방법으로 기술이 기술 보유자(해당 기술을 처분할 권한이 있는 자)로부터 그 외의 자에게 이전되는 것을 말한다.

공공부문에서 과학기술을 공급하는 대표적인 주체는 대학과 정부출연연구기관이다. 특히 과학기술 분야 정부출연연구기관은 국가 과학기술혁신정책을 구현하는 핵심적인 주체라고 할 수 있다. 하지만 공공부문의 과학기술 관련 활동은 연구·개발 성과의 창출에 집중하는 경향이 있어, 기술이전 등 실용화를 통한 새로운 가치창출이 원활하지 못하다는 비판을 받고 있다. 이 밖에도 공공부문 과학기술이 국가 현안과 사회 문제에 대한 기여도가 낮다는 지적이 제기되는 한편, 중소기업이 사업화에 바로 투입할 수 있을 정도로 완성도가 높지 않다는 의견도 존재한다.

공공부문의 과학기술 개발은 기본적으로 국민의 세금을 통해 이뤄지는 만큼, 그 혜택이 국가와 국민에게 충분히 돌아가고 있는지 살펴볼 필요가 있다는 분석이 제기된다. 특히, 공공부문의 핵심적인 과학기술혁신 주체인 과학기술 분야 정부출연연구기관의 기술이전 업무 역량에 대해 검토하고, 차후 발전 방안을 모색해야 하는 상황이다.

기술이전 통상실시권의 한계, 전용실시권 허용해야

현행 법령은 정부출연연구기관의 기술이전 시 통상실시를 원칙으로 하고 있다. 기술이전법 제24조(공공연구개발 성과의 귀속 등) 제7항은 공공기술의 이용절차 조건은 시행령으로 정하도록 규정하고 있으며, 이 법 시행령 제26조(공공연구개발 성과의 귀속 및 이용 허락 등) 제4항은 공공연구기관은 귀속된 기술을 일반인에게 이용하게 하는 경우 통상실시권을 허락함을 원칙으로 한다고 규정하고 있다. 국민의 세금을 활용해 개발한 기술의 혜택을 보다 많은 기업에게 돌리고, 특정한 기업에게 기술이 제공되었다는 특혜 우려를 피하기 위함이다.

그러나 기술이전을 통해 사업화를 추진하는 기업들이 대다수인 만큼, 통상실시가 기술이전에 적합하지 않은 방식이라는 의견이 대다수다. 선발 기업이 정부출연연구기관으로부터 이전받은 기술을 활용해 제품을 제조하고, 새로운 시장을 창출했다고 가정해보자. 이때 후발 주자가 정부출연연구기관에 요청하여 통상실시권 허락을 받아 기술을 획득하면, 후발 주자는 많은 노력을 들이지 않고도 이미 개척된 시장 속에서 선발 기업을 쉽게 따라갈 수 있다. 일종의 '무임승차' 논란이 발생할 가능성이 존재하는 셈이다.

일류 상품을 모방해 제조·판매하는 것으로 경쟁력을 갖추는 추격형 경제에서는 기술의 공유가 효율적인 선택지가 될 수 있다. 하지만 현재 우리나라가 추구하는 선도형 경제에서 기술의 공유는 오히려 산업 경쟁력을 떨어트리고, 시장 전반의 침체를 불러올 가능성이 있다. 특히 공정 기술이나 바이오 분야 제품 기술의 경우 통상실시로 인한 피해가 더욱 클 수 있는 만큼, 사실상 전용실시가 아니면 기술이전이 어려운 경우가 대부분이다.

기술이전법 시행령 제26조(공공연구개발 성과의 귀속 및 이용 허락 등) 제4항은 예외적으로 전용실시권을 허락할 수 있는 사유를 다음과 같이 명시하고 있다. △다른 법령 또는 협약에서 전용의 실시 또는 사용을 정한 경우(제26조 제4항 제1호), △해당 기술의 이전·사업화에 관한 정보가 한국산업기술진흥원에 등록된 날부터 1년(신속한 기술이전·사업화의 필요성이 인정되는 경우 공공연구기관의 장이 6개월 이상 1년 이하의 범위에서 정한 기간) 이내 통상의 실시 또는 사용에 관한 권리를 허락받으려는 자가 없는 경우(제26조 제4항 제2호), △기술의 특성상 불가피하다고 인정되는 경우(제26조 제4항 제3호)다. 전용실시권 허락의 조건이 까다로운 만큼, 정부출연연구기관들은 법령에 따라 불가피하게 통상실시권을 허락하되 같은 업종의 기업에게는 도의상 해당 기술을 중복 이전하지 않는 번거로운 방식을 채택하고 있다.

원활한 사업화와 경쟁력 제고를 위해서, 기술이전 관련 의사결정은 시장 논리에 따라 이루어질 수 있도록 해야 한다. 이를 위해 통상실시권 허락 원칙 및 전용실시권 허락 사유 규정을 삭제하는 방안을 고려할 수 있다. 또한, 기술이전법 제7조(기술이전·사업화 정보의 등록 및 제공 촉진) 제2항이 규정하고 있는 기술이전 정보를 NTB(국가기술은행)에 등록할 의무에 대해서 개선이 필요하다. 현재 NTB 정보는 활용성이 낮고 등록에 소요되는 비용은 크다는 비판을 받고 있다.

기술이전법과 시행령 개정을 통한 통상실시권 허락 원칙의 폐지가 어려울 경우, '과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률'(이하 과기출연기관법) 개정을 통해 정부출연연구기관 기술이전에 대해 통상실시 원칙이 적용되지 않도록 하는 방안이 있다. 현행 과기출연기관법 제32조의2(기술의 이전 및 사업화 촉진)는 기술이전 사업화 촉진 노력 및 지원시책 수립 책무를 규정하고 있는데, 해당 조에 정부출연연구기관의 기술이전 시 전용실시권 허락까지 모두 허용하는 규정을 마련하는 것이 가능하다.

일괄적인 기술이전 기여자 보상비율 개선 필요하다

현행 법령은 기술이전 기여자에게 기술료 수입의 10% 이상을 지급하도록 하고 있다. 국가연구개발혁신법 제18조(기술료의 징수 및 사용) 제5항은 시행령 제41조(기술료의 사용) 제2항 제3호는 기업을 제외한 연구개발성과 소유기관은 징수한 기술료 중에서 정부지분기술료의 50% 이상을 참여 연구자 보상금으로, 10% 이상을 성과 활용에 기여한 직원 등에 대한 보상금으로 사용하도록 하고 있다. 정부지분기술료란 징수한 기술료 중 연구개발비에서 정부 지원 연구개발비가 차지하는 비율에 해당하는 금액을 말한다.

기술이전을 촉진하기 위해 기술이전 수요를 발굴하는 기술이전 전담조직의 중요성은 충분히 인정되며, 보상을 통해 기술이전 업무자의 의욕을 고취시킬 필요도 있다. 하지만 정부출연연구기관별로 분야의 특성에 따라 기술이전 빈도 및 건당 기술료 규모가 상이함에도 불구, 모든 기술이전 사례에서 해당 규정을 이행하는 것에는 무리가 있다. 이에 정부출연연구기관들은 통상의 업무 범위를 초과하는 노력이 있는 경우 등에 대해 기술이전 기여자 보상금을 지급하고, 기술료의 10% 중에서 나머지 금액을 적립 이월하는 등 현행 법령을 준수하지 못하는 상황이다.

따라서 기술이전 기여자 보상비율 기준을 낮추거나 삭제하는 방안을 고려할 수 있다. 국가연구개발혁신법 시행령 제41조 제2항의 제1호는 △참여 연구자 보상금을 정부지분기술료의 50% 이상 △제2호는 기술이전 사업화와 지식재산권 비용을 15% 이상 △제3호는 성과 활용에 기여한 직원 등에 대한 보상금 기준을 10% 이상 △제4호는 나머지 금액을 연구개발 재투자나 기관운영경비 등으로 사용하도록 규정하고 있다. 여기에서 제3호 규정을 삭제하고, 제4호의 사용 용도 항목에 성과 활용에 기여한 직원 등에 대한 보상금을 추가하는 것이다.

과기출연기관법을 개정하는 것으로도 문제를 해결할 수 있다. 국가연구개발혁신법은 기본적으로 국가연구개발사업 전반에 적용된다. 과기출연기관법을 개정하면 대학 등 다른 유형의 연구개발기관의 경우에는 기술이전 기여자 보상비율 기준이 현행과 같이 적용되며, 정부출연연구기관에 대해서만 해당 기준이 적용되지 않도록 할 수 있다.

과기출연기관법에 정부출연연구기관 기본사업(정부가 직접 출연한 예산으로 수행하는 국가연구개발사업)으로 창출된 연구개발성과 관련 기술료의 징수와 사용에 관한 규정을 신설하는 방안도 고려해볼 수 있다. 이때 해당 규정은 국가연구개발혁신법의 비영리법인에 적용되는 기술료 규정에 부합하도록 마련하되, 기술이전 기여자 보상비율을 10% 등 일괄적으로 책정하지 않아야 한다.

기술료 감면 규제, 강도 완화 필요성 제기

현행 법령은 기술료 감면을 위해 기술이전 계약 건별로 중앙행정기관의 장의 승인을 받도록 하고 있다. 국가연구개발혁신법 제18조(기술료의 징수 및 사용)는 연구개발성과 소유기관은 연구개발성과를 실시하려는 자(주로 기업)와 기술료 납부 등에 관한 계약을 체결하여 연구개발성과 실시를 허락할 수 있고, 이 경우 기술료를 징수해야 한다고 규정하고 있다. 또한, 연구개발성과 소유기관은 기술료를 징수하거나 연구개발성과를 직접 실시하는 경우, 중앙행정기관에 그 수익의 일부(이하 정부납부기술료)를 납부해야 한다고 규정한다.

기술료와 정부납부기술료 각각에 대해서는 감면할 수 있는 근거와 감면 사유 규정이 존재한다. 중앙행정기관의 장이 징수하는 정부납부기술료의 감면 사유는 연구개발기관에게 경제적으로 긴급한 상황 발생, 연구개발기관의 경영이 악화된 경우 등이 있다. 이와 같은 경우 정부납부기술료의 전부 또는 일부를 감면할 수 있다.

반면, 기술료 감면 사유는 상대적으로 엄격하다. 기술료 감면은 △중앙행정기관의 장이 공개 활용이 필요하다고 인정하는 경우 △연구개발성과의 실시를 목적으로 하지 않는 경우 △중앙행정기관 지방자치단체가 최종 사용자로서 중앙행정기관의 장이 필요성을 인정하는 경우에만 가능하다. 이에 일각에서는 감면이 필요해도 사실상 감면이 불가능한 상황이라는 비판마저 제기되는 상황이다.

정부납부기술료는 국고나 기금에 산입되는 수입으로, 징수금액 기준이 명확하게 정해져 있어 감면에 관한 규정을 둘 필요성이 있다. 하지만 정부출연연구기관이 징수하는 기술료는 시장 논리에 따라 정부출연연구기관과 기업 간의 협상에 의해 결정되므로, 기술료의 감면도 기관의 판단하에 실시하도록 하는 것이 바람직하다.

기술료 감면에 관한 규정이 유지될 경우, 국가연구개발혁신법 시행령의 개정이 필요하다. 현행 국가연구개발혁신법 제18조 제3항 제4호는 기술료 감면을 위한 기타 사유를 이 법 시행령으로 정하도록 하고 있는데, 현행 시행령 제40조(기술료 등의 감면)는 기술료 감면 사유를 규정하고 있지 않다. 따라서 시행령 제40조 제1항에 정부납부기술료 감면 사유와 동일하게 사회적·경제적으로 긴급한 상황이 연구개발기관에 발생한 경우, 연구개발기관의 경영이 악화된 경우 등에 한해 기술료를 감면할 수 있도록 해 규제를 완화할 수 있다.

정부출연연구기관의 경우에만 기술료 감면 사유를 추가적으로 허용하기 위해서는 과기출연기관법 개정을 고려할 수 있다. 과기출연기관법에 정부출연연구기관 기본사업을 통해 징수하는 기술료의 징수와 사용에 관한 규정을 신설하고, 기업이 연구개발성과 실시 의사가 없는 경우, 경제적으로 긴급한 상황 및 경영 악화 등이 발생한 경우 등 정부출연연구기관이 자체적인 판단하에 기술료를 감면할 수 있도록 규정할 수 있다.

기술이전 전담조직의 전문역량 확대 필요

정부출연연구기관 기술이전 전담조직(TLO)이 타 부서와 순환보직 등으로 인해 전문성 확보가 어렵다는 비판도 제기된다. 대학의 산학협력단은 별도 법인이므로 내부에서 보직 이동이 발생하지만, 대다수의 정부출연연구기관의 경우에는 기술이전에 대한 경험이나 전문성이 없는 인력이 기술이전 전담조직의 주요 부서장이나 담당자로 발령되는 경우가 많다는 것이다. 이는 기술이전 전담조직의 전문 역량 확대를 방해할 우려가 크다.

정부출연연구기관의 기술이전 역량을 제고하기 위한 방안으로는 기술이전 전담조직 기능의 일부를 기술지주회사로 이관하는 것을 들 수 있다. 기술이전 전담조직은 정부의 정원 제한이나 순환보직 등의 한계가 있으므로, 민간기업을 활용하자는 의견이다. 이 밖에도 과기출연기관법에 정부출연연구기관이 기술이전 전담조직을 설치 및 육성하고, 정부와 국가과학기술연구회는 이를 지원하도록 하는 방안을 고려해야 한다.

현행 과기출연기관법은 제2조(정의)에서 정부출연연구기관이란 정부가 출연하고 과학기술 분야의 연구를 주된 목적으로 하는 기관을 말한다고 규정할 뿐, 정부출연연구기관의 임무와 역할을 구체적으로 명시하지 않고 있다. 향후 기술이전을 통한 경제적 기여, 사회 문제 해결 등을 포함한 정부출연연구기관의 임무와 역할을 과기출연기관법에 명확하게 규정할 필요성도 제기된다.